美國(guó)黄石國(guó)家公园
國(guó)家公园最早起源于美國(guó)，后為(wèi)世界大部分(fēn)國(guó)家和地區(qū)所采用(yòng)，是由國(guó)家依法划定并统一保护与管理(lǐ)的區(qū)域，由國(guó)家批准设立并主导管理(lǐ)，边界清晰，以保护具有(yǒu)典型性、代表性和稀有(yǒu)性的生态系统、自然与文(wén)化遗迹或景观為(wèi)目的，同时為(wèi)公众提供教育、科(kē)研、游憩机会，是一种集保护、科(kē)研、教育、旅游等功能(néng)于一體(tǐ)的自然保护地类型。本研究通过分(fēn)析國(guó)内外國(guó)家公园的管理(lǐ)模式、资金模式以及开发与保护现状等方面，旨在為(wèi)企业参与國(guó)家公园建设提供可(kě)参考的业務(wù)发展方向和可(kě)行路径。
一、國(guó)外國(guó)家公园建设模式分(fēn)析
目前國(guó)际上有(yǒu)三种主流的管理(lǐ)模式。
以美國(guó)為(wèi)代表的中央集权模式。美國(guó)國(guó)家公园由内政部下属的國(guó)家公园管理(lǐ)局统一管理(lǐ)。美國(guó)是世界上最早建立國(guó)家公园的國(guó)家，迄今已形成了包含20多(duō)种保护地类型共423个单位的庞大的國(guó)家公园體(tǐ)系，其中直接冠以國(guó)家公园名称的自然保护地63个。美國(guó)实施國(guó)家管理(lǐ)局、地區(qū)管理(lǐ)局、公园园長(cháng)三级管理(lǐ)體(tǐ)系，三级管理(lǐ)机构与公园所在地政府没有(yǒu)直接业務(wù)关系，该类管理(lǐ)模式的代表性國(guó)家有(yǒu)美國(guó)、加拿(ná)大、澳大利亚等。财政拨款是美國(guó)國(guó)家公园主要的资金来源，占总资金比例超过80%，游憩和特许经营收入合计占比约為(wèi)10%，剩余包括社会捐赠收入等。门票定价多(duō)以低价為(wèi)主。特许经营以轻资产运营為(wèi)主。美國(guó)國(guó)家公园特许经营中导游服務(wù)、餐食、骡马、一般租赁、水上交通、狩猎、捕鱼、骑马、露营和登山(shān)體(tǐ)验等项目类型涉及的特许经营企业数量较多(duō)，约占总数的83%，而公园内交通、通信等公共基础设施设备特许经营项目因受严格限制，数量较少。
以日本為(wèi)代表的综合管理(lǐ)模式。与美國(guó)和澳大利亚不同的是，日本國(guó)家公园的土地并非完全归政府所有(yǒu)，而是由私有(yǒu)土地、都道府县所有(yǒu)土地和地方政府所有(yǒu)土地混合组成，且有(yǒu)民(mín)众居住。根据《自然公园法》，日本國(guó)家公园分(fēn)為(wèi)三大类，一是國(guó)立公园，共34个，由國(guó)家直接管理(lǐ)、环境大臣指定，是自然公园體(tǐ)系的核心；二是國(guó)定公园，也称准國(guó)家公园，共56个，由都道府县进行管理(lǐ)、环境大臣指定；三是都道府县立自然公园，共311个，在都道府县具有(yǒu)代表性的、由知事指定的自然公园。國(guó)定公园往往和國(guó)立公园一起，被视為(wèi)泛义上的「國(guó)家公园」。其中，國(guó)立公园由自然公园课下直辖的區(qū)域管理(lǐ)事務(wù)所垂直管理(lǐ)；國(guó)定公园和自然公园由属地地方政府(都道府县)管理(lǐ)。
以南非為(wèi)代表的PPP模式。南非國(guó)家公园由南非林业、渔业和环境部(DFFE)下辖的公共机构SANParks管理(lǐ)。SANParks的商(shāng)业发展部以PPP公私合作的形式进行生态旅游开发运营，实现更多(duō)经济收益。PPP项目包括酒店(diàn)、商(shāng)店(diàn)、餐饮、园内活动，机场等特许经营，经过多(duō)年发展，南非國(guó)家公园PPP项目经营收入已经从2005年的1518万美元增長(cháng)到2019年(疫情前)的1.26亿美元，主要包括餐厅，商(shāng)品零售，商(shāng)店(diàn)、讲解以及交通等。南非國(guó)家公园主要采用(yòng)市场主导型模式。以疫情前2019年為(wèi)例，经营性收入(旅游、零售、特许经营及其它)占72.09%，非经营性收入约占24%(捐赠及政府拨款)，利息收入约占2.23%，其它收入占比1.38%。
二、我國(guó)國(guó)家公园體(tǐ)制建设方向与现状
目前我國(guó)國(guó)家级自然保护區(qū)有(yǒu)474处，國(guó)家级风景名胜區(qū)有(yǒu)244处、國(guó)家级地质公园有(yǒu)214处、國(guó)家级森林公园有(yǒu)897处、國(guó)家级湿地公园898处、國(guó)家级种质资源保护區(qū)450处，自2015年启动试点以来，东北虎豹、三江源等10个國(guó)家公园已进行试点建设，并于2021年正式设立5个國(guó)家公园。我國(guó)已成立由國(guó)家发改委牵头、13个部门参与的國(guó)家公园试点工作领导小(xiǎo)组，并拟在领导小(xiǎo)组下设办公室，具體(tǐ)负责试点區(qū)项目建设规划、技术指导和工程建设的监督实施。
(一)我國(guó)國(guó)家公园體(tǐ)系建设方向
2017年9月，中办、國(guó)办印发《建立國(guó)家公园體(tǐ)制总體(tǐ)方案》，进一步明确了國(guó)家公园发展方向。到2030年，完善國(guó)家公园體(tǐ)制，國(guó)家公园的布局初步形成，保护管理(lǐ)效能(néng)明显提高；到2050年，建成體(tǐ)制完善、保护比较好、理(lǐ)念比较领先、在國(guó)际上也能(néng)堪称典范的國(guó)家公园體(tǐ)系。
建立统一事权、分(fēn)级管理(lǐ)體(tǐ)制。管理(lǐ)模式方面，组建统一的管理(lǐ)机构，履行國(guó)家公园范围内的生态保护、自然资源资产管理(lǐ)、特许经营管理(lǐ)、社会参与管理(lǐ)、宣传推介等职责，负责协调与当地政府及周边小(xiǎo)區(qū)关系，同时國(guó)家公园内全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产所有(yǒu)权由中央政府和省级政府分(fēn)级行使。中央政府直接行使全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产所有(yǒu)权的，履行应有(yǒu)事权，加大指导和支持力度；地方政府代理(lǐ)行使全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产所有(yǒu)权的，根据需要配合國(guó)家公园管理(lǐ)机构做好生态保护工作，行使辖區(qū)(包括國(guó)家公园)经济社会发展综合协调、公共服務(wù)、社会管理(lǐ)、市场监管等职责。条件成熟时，逐步过渡到國(guó)家公园内全民(mín)所有(yǒu)自然资源资产所有(yǒu)权由中央政府直接行使。机构设置方面，國(guó)家公园管理(lǐ)机构原则上实行「管理(lǐ)局—管理(lǐ)分(fēn)局」两级管理(lǐ)，跨省的國(guó)家公园按省片區(qū)设立「管理(lǐ)局—管理(lǐ)分(fēn)局」。
资金保障以公共财政為(wèi)主导。根据《建立國(guó)家公园體(tǐ)制总體(tǐ)方案》要求，我國(guó)拟实行收支两条線(xiàn)管理(lǐ)，各项收入上缴财政，各项支出由财政统筹安排，并负责统一接受企业、非政府组织、个人等社会捐赠资金。為(wèi)推动國(guó)家公园回归公益属性，我國(guó)拟建成以公共财政為(wèi)主导的资金保障机制，探索多(duō)渠道多(duō)元化的投融资模式，依托特许经营权等积极有(yǒu)序引入社会资本，鼓励金融和社会资本按市场化原则对國(guó)家公园建设管理(lǐ)项目提供融资支持，重点支持建设生态廊道、入口小(xiǎo)區(qū)、自然教育基地。
(二)我國(guó)國(guó)家公园的资源保护和旅游开发现状
國(guó)家公园管理(lǐ)模式尚未统一，具體(tǐ)实践与《建立國(guó)家公园體(tǐ)制总體(tǐ)方案》有(yǒu)差距。目前两种管理(lǐ)模式并存。一是由自然资源部下属國(guó)家林草(cǎo)局和省政府双重领导，以國(guó)家林草(cǎo)局為(wèi)主的管理(lǐ)體(tǐ)制，如东北虎豹國(guó)家公园；二是在省级政府设立管理(lǐ)机构，实行省级政府和國(guó)家林草(cǎo)局双重领导，以省级政府為(wèi)主的管理(lǐ)模式，如三江源、大熊猫、海南热带雨林以及武夷山(shān)國(guó)家公园等。
國(guó)家公园因其自然资源禀赋通常蕴含着不同程度的旅游开发价值，现实中已逐步形成了保护地管理(lǐ)机构负责保护，旅游投资公司负责开发的格局，和与此相适应的保护地管理(lǐ)机构资金主要依靠财政拨款，旅游开发公司盈利归地方政府的资金结构。具體(tǐ)而言，一是各级政府特别是中央政府出于保护自然生态系统和文(wén)化自然遗产，设立了不同级别的保护地管理(lǐ)机构；二是各保护地所在市、县级政府在旅游开发利益的驱动下，普遍设立了旅游开发公司、旅游发展公司或者旅游投资公司，垄断了当地景區(qū)旅游资源的开发。从试点的國(guó)家公园来看，大多(duō)数國(guó)家公园保护管理(lǐ)机构接收的中央专项转移支付收入能(néng)够满足基本的保护支出，门票和特许经营收入很(hěn)少与保护地管理(lǐ)机构分(fēn)享。
國(guó)家公园所在目的地通常是财政资金相对紧张的市县政府，面临人员缺编，经费不足以及专项转移支付资金安排不到位的尴尬境地，一定程度上造成了地方政府重开发、轻保护的行為(wèi)，对门票收入和景區(qū)经营收入过度依赖的现状。目前我國(guó)大多(duō)数國(guó)家级风景名胜區(qū)门票价格已经突破每张100元的水平，甚至达到200~300元的高价位，而美國(guó)黄石國(guó)家公园、大峡谷國(guó)家公园等代表性的國(guó)家公园门票则長(cháng)期保持在每辆入园車(chē)辆25美元的低水平。近年来，中央在全國(guó)范围内大力开展环保督察行动，很(hěn)大程度上遏制了地方政府牺牲环境发展旅游经济的行為(wèi)，但没有(yǒu)从根本上消除地方对旅游经济的依赖。
地方政府多(duō)将景區(qū)特许经营权整體(tǐ)打包给地方旅游投资公司，在事实上造成了垄断经营的格局，经营效率低下。由于历史原因，我國(guó)多(duō)数景區(qū)事实上已经被当地國(guó)有(yǒu)旅游企业整體(tǐ)垄断经营，因而造成了多(duō)数旅游开发公司处于一种「外无竞争压力，内无改进动力」的状态，成本居高不下，服務(wù)质量多(duō)年难以改进，经营效率低下、投资收益不理(lǐ)想的情况普遍存在。
三、企业参与國(guó)家公园建设机遇分(fēn)析
(一)参与入口小(xiǎo)區(qū)建设和特色产业发展
入口小(xiǎo)區(qū)是位于國(guó)家公园入口附近小(xiǎo)區(qū)的总称，是長(cháng)期在此生活生产的地方居民(mín)组成的社会群體(tǐ)聚居區(qū)域，一般建在國(guó)家公园外，是生态价值转化為(wèi)经济价值的重要平台。从试点情况来看，國(guó)家公园入口小(xiǎo)區(qū)与特色小(xiǎo)镇建设政策為(wèi)國(guó)家公园保护与发展矛盾的解决提供了新(xīn)思路。
关注入口小(xiǎo)區(qū)的文(wén)旅产品打造、基础服務(wù)设施建设。入口小(xiǎo)區(qū)因具有(yǒu)较好的旅游资源禀赋使其具备成為(wèi)國(guó)家公园特色目的地的基础条件，是國(guó)家公园重要的生态旅游承载地和产品供应地。从國(guó)际看，以美國(guó)洛基山(shān)國(guó)家公园艾斯蒂斯小(xiǎo)镇為(wèi)例，该小(xiǎo)镇常住人口近5800人，每年接待近200万人次游客，相继建设了医疗中心、会议中心、文(wén)化艺术中心以及教育體(tǐ)系，配套服務(wù)设施日益健全，成為(wèi)國(guó)际著名旅游目的地。从國(guó)内看，我國(guó)现有(yǒu)个别國(guó)家公园已经通过特定产业政策和住房政策以及配套服務(wù)设施建成了國(guó)家公园入口小(xiǎo)區(qū)。如大熊猫國(guó)家公园南入口熊猫温泉小(xiǎo)镇。根据《大熊猫國(guó)家公园大相岭入口小(xiǎo)區(qū)保护发展规划》，该入口小(xiǎo)區(qū)规划投资超100亿元，创新(xīn)采用(yòng)國(guó)家公园(NationalPark)+政府(Public)+在地居民(mín)(Local)的「NPL」园地共建模式和「点状供地」的方式，实现大熊猫國(guó)家公园与在地居民(mín)保护与发展共建共享共赢。目前，大熊猫國(guó)家公园南入口小(xiǎo)區(qū)已建成大相岭大熊猫野化放归基地、熊猫森林國(guó)际探索學(xué)校、丝路砂都自然教育大本营和大相岭古道自然學(xué)校，打造了集观光旅游、康养度假、研、學(xué)、游于一體(tǐ)的森林之旅。
关注入口小(xiǎo)區(qū)的特色产业发展机会。國(guó)家公园除了优质的自然资源禀赋外，还有(yǒu)民(mín)俗文(wén)化、农产品等特色资源，為(wèi)发展特色产业奠定了基础。从國(guó)际看，美國(guó)阿卡迪亚國(guó)家公园巴尔港小(xiǎo)镇以科(kē)研发展為(wèi)主要特色，美國(guó)一些重要科(kē)研机构如杰克逊实验室、荒岛山(shān)生物(wù)实验室、大西洋學(xué)院等每年在该小(xiǎo)镇分(fēn)别投入约1.46亿美元、600万美元、900万美元的科(kē)研经费，逐渐成為(wèi)该镇经济的重要组成部分(fēn)。从國(guó)内看，大熊猫國(guó)家公园成都片區(qū)围绕大熊猫國(guó)家公园品牌及标识进行了一系列的农产品开发，如都江堰青城茶叶有(yǒu)限公司申报的「青城雪(xuě)芽」，都江堰市猕猴桃协会申报的「都江堰猕猴桃」，都江堰市经济林协会申报的「都江堰方竹笋」，彭州四川省旺达瑞生态农业开发有(yǒu)限责任公司申报的彭州「川熊猫笋」等均已通过大熊猫國(guó)家公园成都管理(lǐ)分(fēn)局的批复。
(二)获取國(guó)家公园内特许经营权
特许经营的目的主要是在符合國(guó)家公园宗旨的前提下，為(wèi)访客游憩或科(kē)考等活动提供必要的服務(wù)和设施。國(guó)家公园范围内的特性经营项目大致可(kě)分(fēn)為(wèi)营利性和非营利性两大类。从國(guó)际看，以美國(guó)國(guó)家公园特许经营為(wèi)例，美國(guó)特许经营管理(lǐ)原则是兼顾竞争、效率和公平，根据授权方式的不同，主要分(fēn)為(wèi)特许经营、一般商(shāng)业利用(yòng)和租赁三种形式。為(wèi)防止取得特许经营的主體(tǐ)「只要愿意就能(néng)续签」的变相垄断经营，1998年美國(guó)特许经营制度将原有(yǒu)的「现有(yǒu)特许经营者均享有(yǒu)续约优先权」改為(wèi)「只有(yǒu)经营性收入不足50万美元的特许经营者、装备供货商(shāng)和导览商(shāng)拥有(yǒu)优先续约权」，政策向小(xiǎo)型特许经营机构主體(tǐ)倾斜。从國(guó)内看，我國(guó)國(guó)家公园已经事实上形成了地方旅游企业的垄断经营，同时已经公布的國(guó)家公园特许经营管理(lǐ)办法明确规定國(guó)家公园门票不得列為(wèi)特许经营项目，但目前暂无要将当地國(guó)有(yǒu)旅游公司经营门票权收回的规定和要求。特许经营期限方面，除规定投资、建设并且运营具有(yǒu)固定资产性质的经营服務(wù)设施和其他(tā)特许经营项目的最長(cháng)年限外，尚未规定特许经营协议到期后的退出或延续机制。根据构建统一、规范、高效的中國(guó)特色國(guó)家公园體(tǐ)制要求，势必需要探索旅游企业参与國(guó)家公园运营新(xīn)模式，若未来地方旅游企业无法对國(guó)家公园进行整體(tǐ)垄断经营，需要通过竞标的形式参与國(guó)家公园酒店(diàn)、索道、旅游等项目的特许经营，社会资本将迎来更多(duō)机遇。
國(guó)家公园以保护优先為(wèi)原则，强调公益性，科(kē)普、研學(xué)和生态环保教育等公益产品具有(yǒu)较大的发展空间。从國(guó)际看，美國(guó)在國(guó)家公园解说服務(wù)方面允许预期年度总收入低于500万美元的「装备和向导服務(wù)特许经营合同」，并要求被授权主體(tǐ)需要雇佣经过专门训练和有(yǒu)经验的导游，為(wèi)访客提供安全、专业的户外游憩指导服務(wù)，主要包括水上活动、狩猎、捕鱼、骑马、露营和登山(shān)等，但有(yǒu)关遗产及公园价值解说的部分(fēn)由國(guó)家公园局直接负责。从國(guó)内看，由于研學(xué)、科(kē)普等市场尚不成熟，我國(guó)國(guó)家公园内的科(kē)普教育旅游也一直处于低位运行状态。个别國(guó)家公园推出了预约进入+限量许可(kě)+环境解说+访客行為(wèi)管理(lǐ)+小(xiǎo)區(qū)服務(wù)的半科(kē)考性质的深度體(tǐ)验活动。以三江源國(guó)家公园昂赛乡雪(xuě)豹观察特许经营项目為(wèi)例，该自然體(tǐ)验项目提前规划访客體(tǐ)验的路線(xiàn)，每个自然體(tǐ)验团控制在3—4人，并要求访客提前预约。在专业向导方面，当地22户牧民(mín)家庭被选拔确定為(wèi)接待家庭，这些牧民(mín)家庭经过培训后，為(wèi)體(tǐ)验者提供食宿，并担任司机和向导。
未来旅游服務(wù)企业可(kě)重点关注國(guó)家公园内的科(kē)考和研學(xué)路線(xiàn)的打造。
